对华多次动用的 “301调查”究竟是什么

【财新网】（记者 曾佳）在酝酿半年多以后，美国特朗普“301调查”结果靴子落地：预计将对超过1000个中国输美产品征收高额关税。这是否意味着美国已经完全绕开成型的多边贸易体系而独行，中美贸易战不可避免吗？

要回答这些问题，首先需要知道“301调查”是什么。

3月22日，美国总统特朗普在白宫签署备忘录，称依据“301调查”结果，将对中国进口的商品征收大规模关税，并限制中国对美投资并购。

这里的“301调查”是根据美国《1974年贸易法》第301条款所采取的行动。2017年8月18日，美国贸易代表（USTR）莱特希泽（Robert Lighthizer）宣布，将根据“301条款”调查中国是否存在与技术转移、知识产权及创新相关的不合理的行为、政策和实践，他们是否为美国商界带来了负担或限制。

根据美国商务部国际贸易署（ITA）的解释，301条款赋予美国保证贸易协定的实施、解决贸易争端、使外国市场向美国商品和服务开放的权威。当调查发现外国存在违反贸易协定或其他不公平的贸易行为，美国可施加贸易制裁，包括制定“报复性关税列表”（retaliation list），对列表上的贸易产品施加关税，以减少对美国消费者、企业和工人的伤害。

本质上，“301条款”授权美国总统采取报复措施在内的“一切恰当行动”，来抵消任何外国的违反贸易协定或非正当、非理性或歧视性的、限制美国商业活动或造成负担的任何法律、政策和实际行为。

根据法律，美国贸易代表（USTR）可以主动发起“301调查”，也可以在公司或者行业组织的请求下发起。如果USTR发起了调查，其必须与外国进行谈判磋商，以达成救济措施或消除贸易障碍。如果案件涉及贸易协定所涵盖的内容，USTR必须在贸易协定框架下寻求正式纠纷仲裁解决机制介入。

前WTO时代

由于1974年贸易法诞生早于世界贸易组织（WTO），因此该法并不要求美国征询WTO许可。但在1995年WTO成立之后，更完善的多边规则使“301调查”作为美国贸易手段的作用开始下降，近年来则越来越多地集中在知识产权等WTO并未覆盖的领域。

上世纪70年代，“301调查”是美国出口商打开海外市场的有力武器。彼时，WTO的前身“关税与贸易总协定”（GATT）在处理各国贸易纠纷中的角色尚不清晰。

彼得森国际经济研究所研究员邦恩（Chad Bown）指出，“301调查”一度是美国企业和美国工人拓展海外商机的唯一途径。例如，1975年，美国鸡蛋生产商要求美国调查加拿大设立鸡蛋进口额度一事；1976年，佛罗里达州柑橘抗议欧洲对美国橙汁设置关税壁垒。

加上此次调查，1974年至今美国共启动了123次“301调查”。相比之下，美国曾使用千余次反倾销、反补贴税等其他贸易手段。大体来看，“双反”的动机在于限制进口，而“301调查”的主要目的是扩大出口。

在上世纪70年代，美国正式启用“301调查”一般是在美国企业向提出明确要求后。但在80年代的里根时期，即使并未获得美国商业或者工会的调查请求，里根也会“主动”开启“301调查”。在美国的其他贸易规则中，“主动”调查的案例比例低于1%，而“301调查”的这一比例在1/3左右。

上世纪80年代的“301调查”也较之前更为严厉。美国曾以日本半导体行业存在"保护性结构"的模糊说法为由，将日本列为“301调查”的审查对象，虽然东京在此事件中并未设立明确的征收关税或额度的贸易壁垒。

同期，“301调查”的覆盖范围也由实物贸易逐渐扩展到知识产权，包括商标、版权和专利，如美国好莱坞要求调查泰国电影界的侵权行为。当时，GATT条款并未包含对非实物贸易的详尽规定，里根启动“301调查”程序的理由又多了一层。

历史进入90年代。随着老布什和克林顿不断使用“301调查”这一武器，美国贸易伙伴怨声迭起，因为调查采用的标准越来越超出各国存在共识的范畴之外。邦恩认为，美国在调查的过程中同时扮演了“警察、公诉人、陪审团、法官”等所有角色，这一单边主义行为并不能得到外界的认可。

为平息众怒、建立多边而健全的全球贸易体系，在并未停止运用“301调查”手段的背景下下，美国于1986年推进了乌拉圭回合谈判。谈判结果正是在GATT的基础上于1995年建立了新的全球性贸易组织WTO。

相比40年代的产物GATT，WTO的公信力更高、规则更加完备，它规范了各国间的实物与服务贸易，并提供知识产权以及基本的投资保护。

怎样收场

在一些学者眼中，“301条款”原本应当逐渐退出历史舞台。美国智库卡托研究所（Cato Institute）的国际贸易律师林西柯姆（Scott Lincicome）指出，将WTO协定与美国法律相绑定的“行政行为声明”（Statement of Administrative Action）明确规定，如果贸易纠纷的内容在WTO协议中有相关条例，美国不能单方面采取行动，而必须诉诸WTO的争端解决机制。若有需要，美国可在WTO认定对方存在违规贸易行为后采取报复措施。

由此，在启动“301调查”后，美国是否在属于WTO管辖范围内的方面寻求多边解决途径，将带来两种不同结果：一种可能是违反美国签署的贸易协定，损害消费者和出口商利益，违背美国国会的意愿，将中国置于“受害者”的道义高点，并伤害其他美国贸易伙伴；另一种则是利用这一契机，鼓励中国改进贸易行为，解决美国切实关心的问题。林西柯姆认为，不幸的是，目前看来第一种结果的可能性更大。

根据特朗普在3月22日签署的备忘录，美国贸易代表办公室还将依据世界贸易组织（WTO）的争端解决机制向中国提起诉讼。但同时，美国也倾向于“单边”“不加区分地”进行制裁：将对受“中国不公平产业政策”支持的产品施加25%的附加关税，这些产品主要集中在航空航天、信息通讯技术和机械领域。美国贸易代表（USTR）办公室将在15天内发布目标产品清单，并有30天的公示期。白宫官员表示，这份尚未公布的清单将涉及1300个产品。

有美国学者担忧，特朗普宣布对华不利的调查结果并就此打响全球贸易战的第一枪，会招致中国的报复，进而损害美国国内消费者的利益。

上世纪90年代间，美国对中国共发起过四次“301调查”。每次调查都曾一度剑拔弩张、看似中美贸易战山雨欲来，但最终均有所转圜，以签订中美市场准入或知识产权备忘录和协议告终。

例如在1991年4月，美国就中国的知识产权保护失当自发开展了特殊“301调查”。1992年1月，中美签署谅解备忘录，并达成中国将着力加强知识产权保护的共识。

除知识产权问题外，市场准入也是美国发起对华“301调查”的出发点之一。1991年10月，美国贸易代表自发启动的调查内容包括中国未能落实与贸易相关的法规、进口商品许可证发放限制、设置进口额度等贸易壁垒。调查历时1年，最终仍以中美签署了谅解备忘录收尾，美国给予中国5年时间逐步消除市场准入的一些障碍。

近年间，美中贸易摩擦即使升级到“301调查”的地步，双方也采取了较温和的处理态度。奥巴马期间，美国发起了针对中国绿色能源补贴的"301调查"。由于该调查内容落入WTO规则囊括的范畴内，中美双方引入了WTO机制，最终达成了中国资源削减补贴的协议。